Uma visualização geral já mostra enorme diferença entre os perfis das economias dos 645 municípios paulistas. Assim, medidas de cunho uniforme produzirão efeitos necessariamente distintos nos diversos espaços geográficos, o que enseja a necessidade de maior detalhamento da análise.
            As metas sociais desejáveis devem ser pensadas no tocante aos seus impactos nas distintas realidades. Isto porque, numa visão do processo de desenvolvimento, nada produz maior distorção econômica e social que medidas pensadas como se o espaço geográfico fosse uma ampla superfície idêntica nos seus parâmetros sociais, econômicos, climáticos, de relevo e de recursos naturais.
            Em outro indicador interessante, o PIB per capita médio recua à medida que aumenta a participação da agropecuária na formação do valor adicionado, que diminui de R$ 13,8 mil/habitante nos municípios de agropecuária insignificante para R$ 9,2 mil/habitante naqueles em que o setor contribui com mais de um quarto até a metade do valor adicionado. Entretanto, verifica-se o maior PIB per capita (R$ 14,3 mil/habitante) exatamente no estrato de municípios onde a participação agropecuária se mostra majoritária - maior mesmo que a obtida nos municípios mais industrializados e com serviços mais avançados -, quando a tendência conduzia à conclusão de que quanto maior a participação da agropecuária menor a renda per capita (tabela 2).
            Isto levou à identificação de quais os fatos explicam essa ocorrência. Constatou-se que se trata de estrato onde estão incluídos 'municípios laranjeiros' ou ainda municípios produtores de 'frutas e olerícolas', que combinam atividades de elevada renda por hectare com adensamento produtivo e população reduzida. Tratam-se de dados do PIB agropecuário do ano de 2003, quando os preços internacionais dos sucos cítricos e o patamar do câmbio produziam elevados preços internos da laranja. De qualquer forma, há que se considerar a relevância da construção desse tipo de agropecuária para a renda da agricultura paulista e brasileira, pelos seus efeitos distributivos.
            Outra indicação do perfil das economias municipais, que revela elevada distinção, pode ser obtida quando se agrupam os municípios segundo o IPRS. O VA per capita decresce à medida que pioram os indicadores sociais e econômicos captados pelo IPRS (R$ 13.919/pessoa para R$7.364/pessoa), no mesmo sentido da receita própria municipal per capita (R$ 564/habitante para apenas R$ 144/habitante). Isso ocorre também com o VA agropecuário per capita (R$ 2.838/hectare para R$1.603/hectare) (tabela 3).

Tabela 3 – Valor adicionado (VA), receita tributária própria, população, área cultivada, valor adicionado per capita e receita tributária per capita, segundo os grupos do Índice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS), Estado de São Paulo, 2003

Fonte: Valor adicionado e população do SEADE/IBGE, receita tributária própria (Contas Municipais, estimativa) e área cultivada (Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo)

            Esses indicadores revelam a consistência do IPRS em diagnosticar com precisão as extremas diferenças existentes no território paulista, o que desde logo coloca restrições a políticas que tenham impactos produtivos com desenhos uniformes pois os efeitos podem ser o aumento do seu conteúdo já regressivo. A absoluta convergência das tendências das variáveis per capita revela os contornos dramáticos desse fato e a quase incapacidade pela restrição das finanças municipais de que suas autoridades possam ensejar reação.
            Outro ângulo de avaliação das economias municipais consiste em agrupá-las segundo o tamanho das respectivas populações. Nos 180 municípios com até 5 mil habitantes, o VA da agropecuária representa 42,7% do valor adicionado total, participação que decresce de maneira abrupta quanto maiores as populações. Isto faz com que a agropecuária se concentre no enorme contingente de menores municípios, que são os 529 dos 645 existentes que contribuíram com R$ 26,9 bilhões dos R$ 36,4 bilhões do VA agropecuário estadual de 2003. Como se mostra esperado, a tendência do VA total e da receita tributária própria acompanha o aumento das populações das cidades (tabela 4).

Tabela 4 – Valor adicionado (VA), receita tributária própria, segundo os grupos de municípios classificados pela população, 2003

Fonte: Valor adicionado e população do SEADE/IBGE, receita tributária própria (Contas Municipais, estimativa)

            Os serviços públicos devem ser distribuídos da forma mais equânime possível para resguardar o princípio de busca da 'igualdade de oportunidades' como base da cidadania. Nessa lógica, a distribuição do ICMS per capita entre os diferentes perfis de município deveria ter o sentido de ser redutora das disparidades. Mas não é isso que ocorre. No Grupo 1, tem-se R$ 301,45/hab/ano e no Grupo 5 o valor é de R$ 220,83/hab/ano (-26,7%) (tabela 5)

Tabela 5 - Estimativa das receitas oriundas de transferências do Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e de arrecadação própria, para os municípios classificados segundo os grupos do Índice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS), Estado de São Paulo, 2005

Fonte: Estimativa dos autores com base na Lei 3201/81, com redação dada pela Lei 8510/93, com base na arrecadação do ICMS publicada pela Secretaria Estadual da Fazenda e receita tributária própria (Contas Municipais, estimativa).

            Esse quadro fica mais dramático quando se avalia a disparidade de poder de tributar. Nos municípios mais pobres, há pouco espaço para maior carga tributária, tanto que os municípios do Grupo 1 têm receitas próprias per capita de R$ 563,62/hab/ano muito superiores às do Grupo 5 que obtêm apenas R$ 144,46/hab/ano (-74,4%). Esse perfil dos recursos municipais produz uma situação de exagerada diferença entre as receitas municipais per capita, que é de R$ 865,07/hab/ano no Grupo 1 para R$ 365,29/hab/ano (-57,8%) no Grupo 5.
            Noutras palavras, os municípios mais pobres, além de receber menores transferências per capita de ICMS, em função da pobreza de seus habitantes, têm menor poder de tributar e assim obtêm menores receitas próprias per capita. Com isso, acabam por obter menores receitas disponíveis por habitante. Em síntese, quanto mais pobre o município menor a condição de recursos disponíveis para que seus dirigentes executem políticas públicas consistentes. E, como se viu anteriormente (tabela 1), os municípios mais pobres detêm a parcela majoritária da área cultivada da agropecuária paulista. Nesse sentido, as políticas públicas para a agricultura deveriam levar em consideração esse quadro e contribuir para a redução dessas disparidades intermunicipais.
            Dois tipos de limitação afetam os menores municípios. O primeiro é que dependem mais das transferências governamentais, porque têm receitas próprias menores. E acabam recebendo menos por habitante, o que gera dificuldades para ensejar políticas públicas adequadas, devido à estrutura da distribuição do ICMS, concentrada nos maiores pesos sobre o valor adicionado, a população e a receita tributária própria³. E, no caso da agropecuária, tanto a assistência técnica quanto a manutenção da malha viária de estradas vicinais estão sob responsabilidade da municipalidade. Esse conjunto de indicadores vai conformando um panorama em que os efeitos de medidas genéricas tendem a penalizar os menores municípios.
            Os impactos das políticas para a agricultura nas finanças municipais estão associados diretamente aos efeitos sobre o valor adicionado, que representa o principal critério usado na distribuição dos repasses do ICMS para os municípios, correspondendo ao peso de 76%. A prevalência desse critério leva ao fato de que a distribuição de 3% do ICMS proporcionalmente à área cultivada, ainda que tenha sido uma conquista para os pequenos municípios, se mostra insuficiente para reduzir as enormes disparidades das transferências de recursos entre municípios paulistas. A agricultura pode reverter essa situação, se voltada para o incremento do valor adicionado, o que envolveria maior intensidade das atividades agropecuárias associadas à maior agregação de valor ao produto primário.
            Nesse sentido, a atual distribuição de tributos fere de forma inexorável o princípio do equilíbrio federativo, com o Estado privilegiando alguns entes federativos em detrimento de outros. Isto, sem considerar os efeitos diretos de perda líquida de receitas por parte dos municípios mais carentes em favorecimento aos municípios com maiores somas de recursos por habitante. O aprofundamento das diferenças face um processo de desenvolvimento agropecuário traduz-se em ampliar disparidades.
            Essa disparidade é ainda mais dramática quando se verifica que a imensa maioria da massa de órgãos públicos está perfilada nos municípios de melhor IPRS (Grupo1), situados no eixo formado pelas rodovias Anhanguera e Bandeirantes, mais especificamente nas três regiões metropolitanas paulistas (Campinas, Grande São Paulo e Baixada Santista). E a concentração de órgãos públicos, nos seus dispêndios orçamentários envolvendo recursos operacionais e pessoal, representa demanda efetiva que move as economias locais.
            Por certo, há estruturas localizadas nesses espaços que se justificam na medida em que a concentração da população urbanizada leva à concentração dos serviços como educação e saúde e, por conseguinte, das estruturas públicas. Entretanto, tal não deveria ser uma regra, uma vez que isso ocorre com a mesma intensidade nas estruturas destinadas ao desenvolvimento da agricultura, em especial da agropecuária que com suas lavouras e criações está distribuída no espaço territorial.
            Essa distorção tem feito com que instituições públicas estaduais da agricultura, antes voltadas com prioridade para o desenvolvimento setorial, passem a buscar novas atribuições 'metropolitanas' para justificar sua existência. E, com isso, contribuem para o aprofundamento das disparidades quando deveriam estar voltadas para a sua redução. Com novas atribuições 'metropolitanas', perdem compromisso com as necessidades setoriais mais prementes. Assim, as políticas agropecuárias paulistas devem romper com essa lógica perversa.
            Desenhar o mapa das disparidades entre municípios paulistas, com base nos grupos do IPRS, tem o mesmo sentido da regressiva distribuição per capita dos recursos repassados com base no ICMS e dos recursos municipais totais, bem como da distribuição da estrutura de órgãos públicos para a agricultura. E se nota a completa ausência de políticas que tenham como pressuposto a redução das diferenças, aliás, como está previsto no artigo 156 da Constituição Paulista. Ao contrário, aprofunda-se essa iniqüidade latente.
            E nesse caso a questão da agricultura e da agropecuária se mostra vital para que medidas governamentais sejam bem-sucedidas, ao menos para romper com o avanço desse processo de aprofundamento das iniqüidades de toda ordem. Afinal, como disse o maior dos filósofos alemães, 'são as transformações econômicas que movem a história'.^4,5

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¹ A agropecuária consiste num segmento econômico associado de forma inexorável à ocupação do espaço geográfico. Numa realidade marcada por significativas disparidades entre regiões e municípios, como no caso do Estado de São Paulo, torna-se fundamental para as políticas públicas considerar essas iniqüidades para que se obtenha como resultado uma tendência de sua redução. Quando se toma os indicadores de desenvolvimento humano, distribuindo os diversos municípios segundo os grupos do Índice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS), permite-se avaliar como está composto o uso do solo rural nos diferentes perfis de municípios e qual o impacto das medidas propostas nas respectivas economias.
² A Assembléia Legislativa Paulista, em parceria com a Fundação SEADE, desenvolveu um consistente Sistema de Indicadores de Responsabilidade Social, dentre os quais se destaca o IPRS, criado em 2000 para expressar o grau de desenvolvimento social e econômico dos 645 municípios paulistas. Os cinco grupos do IPRS indicam de 1 a 5 níveis crescentes de diferenças de renda, longevidade e escolaridade e, assim, sabe-se quais municípios estão necessitando de maior atenção das políticas públicas estaduais. Ou seja, do grupo 1 (melhor desenvolvimento social e econômico) o IPRS gradua até o grupo 5 (pior desenvolvimento econômico e social). Da mesma forma, os mapas do IPRS permitem verificar a concentração desses municípios. Assim, os de melhor condição se situam no eixo Anhangüera-Bandeirantes, com concentração nas regiões metropolitanas da Grande São Paulo, Litoral Paulista e de Campinas. Já a maioria dos municípios em piores condições localiza-se na enorme mancha regional representada por Vale do Ribeira e Sudoeste Paulista.
³ A transferência aos municípios dos recursos do Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) atinge 25% do valor arrecadado e se dá na forma da Lei Estadual n° 8.510 de 29 de dezembro de 1993, que alterou a Lei Estadual nº 3201, de 23 de dezembro de 1981, que dispõe sobre a parcela pertencente aos municípios do produto da arrecadação do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS.
⁴Este texto teve a colaboração da estagiária, graduanda em Administração voltada para os Agronegócios, Ana Carolina Gonçalves Silva.
⁵ Artigo registrado no CCTC-IEA sob número HP-05/2007.